作者：中国财政科学研究院 刘尚希、傅志华、李成威
当前全球经济面临巨大不确定性，形势复杂多变，存在“灰犀牛”风险，冲击世界经济安全。面对当前复杂国际形势对我国经济的冲击，必须要有战略思维，采取正确措施积极应对，才能化危为机，维护国家经济安全。
异常复杂严峻的国际形势
总的来看，当前全球经济形势复杂多变，挑战前所未有。
一方面，全球经济增长势头逐渐减弱。2018年，美国经济增速约为2.9%，但这一经济表现几乎完全得益于减税和增支等大量财政刺激手段，这种趋势很难持续。欧洲政治上的不确定性对经济影响大，导致市场信心下降。这些不确定性包括英国脱欧、法国马克龙政府面临的挑战以及德国议会的政治危机等。信贷紧缩和贸易紧张局势等经济因素更使欧元区经济雪上加霜。在长期增长疲软的经济环境中，日本经济增长出现周期性下降。其他如巴西和墨西哥等国家，政治不确定性亦不断增加，严重影响经济发展。
另一方面，全球商品和金融市场风险增大。据相关报告预测，大宗商品价格将持续波动，石油价格存在下行风险。美联储的加息缩表进程是影响人民币汇率的最重要因素之一。尽管美联储加息缩表有减缓态势，但2019年仍会加息缩表。关于2019年人民币对美元汇率走势，我们需要高度关注。
此外，还需要看到的是，影响全球经济的另一个重要风险源是世界贸易增速的急剧下降，已由2018年初的超过5%降至几近为0。随着贸易冲突可能升级，世界贸易萎缩会进一步拖累全球经济。与此同时，资本和商品市场的波动均意味着全球金融环境在收紧。当前，美国等主要经济体的误判是全球经济增长的最大威胁。随着全球经济增速的进一步放缓，一些主要经济体相互误判造成的损害风险将会在未来持续攀升。
2008年国际金融危机之后，西方并没有完全从衰退中走出，收入差距进一步拉大，失业率上升，导致民粹主义兴起、政治极化、社会撕裂。与之相对应的是，中国经济依然保持较快速度增长，一跃成为全球第二大经济体。在此背景下，西方针对中国的猜疑加深，对中国经济发展的误判加重。特别是一些政治势力利用扭曲的国际贸易数据等，歪曲事实，煽风点火，联合相关国家遏制中国，对中国经济安全形成较大威胁。
全球经济不确定性对我国的冲击
总的来看，全球经济不确定性对我国来说，既有危，也有机，最重要的在于要防止和防范外部环境触发我国风险链的汇聚扩大和升级。
首先，要高度警惕“灰犀牛”风险的形成。风险的最大特征是呈链状或网状结构。风险在风险链和风险网传递中会逐渐扩散放大，如控制不当或受外部冲击，就可能引爆某个风险点，导致系统性风险。当前，我国各领域风险链正在衍生，并有可能交叉形成风险网。对此，我们需要高度警惕，防微杜渐。
其次，西方一些大国向外转移风险使全球不确定性倍数放大，我们要紧密关注。当今世界处于百年未有之大变局，且全球经济进入“新平庸时代”。以美国、欧洲部分国家为中心，西方国家内部经济结构失衡、社会两极分化等诸多矛盾累积。加上新技术革命及气候危机等因素的影响，未来国际经济和全球治理面临极大不确定性。在上述背景下，一些国家试图将风险和不确定性转移给其他国家。全球风险的分担机制变成风险的“互害”机制，使得全球风险呈几何级数放大。处在这样一种格局下，我国面临的外部冲击和挑战也在加大，相关风险发生的可能性亦会增大。
此外，经受贸易摩擦和化解债务风险双重考验，产生政策失误的风险增加;民粹主义传染性和危害性大，财税问题更为敏感，亦是我们需要高度重视的问题。
财政在应对外部冲击中大有可为
在全球经济的不确定性中，找到自身发展的确定性，要有战略思维和忧患意识，居安思危、未雨绸缪、有守有攻。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是应对外部冲击的中流砥柱，在当前复杂的国际形势中维护国家经济安全，必须注重发挥财政的作用。
第一，发挥财政的风险分散机制作用。在应对外部冲击过程中，防风险最有效的方式是分散风险。对于中国经济整体来说，目前的外部风险冲击是完全可控的。但对于局部来说，如果不合理分散风险，则可能会造成严重后果。合理分散风险是实现风险综合平衡的艺术，在应对外部冲击过程中，要综合平衡国家、企业和个人之间的风险，综合平衡实体部门与虚拟部门之间的风险，综合平衡短期与长期的风险。
对抗外部冲击，仅靠政府或某一方面的力量是不够的，必须发挥多元主体的积极性，这也是我们讨论“治理”常有的题中之义。财政在调节各种关系中发挥着基础性作用，因此也是配置和分散风险的基础性制度安排。财政通过预算、税收和财政政策，可以调节政府与市场以及政府与社会的风险配置关系;通过财政体制，还可以调节政府之间的风险配置关系。财政通过上述风险配置关系的调节，形成应对风险冲击的治理结构，将各种力量的作用发挥到最大，构筑起应对外部冲击的重要防线。
第二，可考虑借鉴“三线建设”思维，强化国家经济治理核心能力建设。抵御外部风险冲击、维护国家经济安全应该有多道防御线。与上世纪60年代“三线建设”的“三线”是地理空间纵深意义上的“三线”不同，我们现在讲的新“三线”是经济形态纵深的概念。从经济形态纵深来看，“一线”是商品市场和贸易，是传统上讲的“实体经济”;“二线”是金融市场和汇率，是传统上讲的“虚拟经济”;而“三线”实际上是国家经济治理核心能力，表现为经济动员能力和资源配置能力。“三线”既是“一线”和“二线”的战略支撑，又是“一线”和“二线”的后台系统。
强化“三线”(国家经济治理核心能力)建设是一项系统工程，其中财政是枢纽和转化器。增强国家经济治理核心能力，表现为增强经济发展动员能力和经济资源优化配置能力。利用财政作为政治、经济和社会的转化器功能，充分发挥中国特色社会主义的制度优势和中国共产党的组织优势，并不断转化为经济优势。因此，构筑国家经济安全体系，关键要完善基本财政制度，更好地发挥财政的转化功能。
第三，在进攻中防守，利用大国财政“合纵连横”，扩大“统一战线”。变局中危和机并存，世界经济发展有不确定性因素，但也有确定性因素，即绝大多数国家和人民是反对逆全球化的。我们一定要在国际经济较量中，争取主动权。利用我国的经济体量和市场优势等，积极参与和引领国际经济和贸易相关规则的制定。同时，通过深入开展“一带一路”建设等，在国际上争取更多的国家和组织与我们共商、共建、共享。
中国提出的构建人类命运共同体的理念和主张，得到国际社会的普遍认同。从财政的角度来说，世界各国之所以能成为命运共同体，关键在于各国之间具有共同利益，面临共同的公共风险。致力于构建新型大国关系，大国财政要主动作为促进形成命运共同体，在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识，通过合作共赢实现利益最大化和风险最小化。
第四，提升风险识别和处置能力，避免“合成谬误”。在防范外部冲击中，关键在于要避免政策失误。政府自身能力不足是政策失误的重要根源，因此需要提高政府的战略定力、风险识别能力，把握政策措施力度和节奏的精准性，提升政策之间的协调性。
防范化解风险，重要的是避免在防范化解金融风险的过程中无意中触发风险链中的风险点，同时要对风险进行分隔，防止风险传递相互叠加。对政府或财政来说，重要的是观察而不是出手，不是将所有的风险都揽到政府或财政手中。需要做的是观察监测微观领域的风险、个体的风险、各个机构的风险、市场参与者的风险等之间是怎么关联的，他们的交叉传递会不会引发系统性风险或公共风险。发现系统性风险，就要对既有的规则进行完善，通过规则切断风险在链条中的传递，避免引发“多米诺骨牌效应”。
在防风险的过程中，从某个部门或者从局部来看，一项措施可能是对的。但是各个部门或者各个方面从自身角度认为是对的措施整合在一起，从整体和长远来看则很可能是错的。这就是风险管理的“合成谬误”。避免风险管理“合成谬误”的关键在于，要通过推动相关改革，提升政府治理能力和水平，实现风险管理在更高层次上的统筹，避免防风险“各守一摊”，要分工协同行动，对每个部门出台的改革和政策事项都应该进行公共风险评估，防患于未然。
