对于无论是地方政府、企业，抑或是个人而导致的社保基金“流失”，我主张，对其“欠费原罪”都实行大赦。即使要追缴，也只能追缴企业的欠费；即使追缴企业欠费，建议不超过2年。
9月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对社保费征收工作进一步作出明确指示，归纳起来有四个要点：一是把已定减税降费措施切实落实到位；二是按照国务院明确的“总体上不增加企业负担”的已定部署；三是严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴；四要抓紧研究提出降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施。
落实总理的战略部署是个系统工程，应有一个小顶层设计，在一揽子解决方案中实现社保制度改革的一次飞跃，为供给侧结构性改革和降低制度性交易成本做出实实在在的贡献。
十年来，断保致收入流失2.6万亿元
落实国务院“总体上不增加企业负担”的要求，就要首先对现行政策和征缴情况下每年“流失”基金的规模做出测算，这是负责征缴的税务部门首先应该着手研究的问题。
在目前的征缴体制下，企业的社会保险费没有足额缴纳，到底每年少缴纳多少社会保险费？
以2017年为例，当年的实际征缴收入是3.34万亿元，但由于个别省份降低费率、断保、基数不实等原因，当年少了1.74万亿，即“流失”了三分之一的制度收入。经过推算，1998年以来，每年均少收入三分之一。在过去10年里，全国城镇职工基本养老保险少收入总计约12万亿元。
上述减少主要来自于如下三个方面。
从个别沿海发达省份的雇主缴费比例来看，发达省份吸纳了大量的外来务工人员，这些省份的制度赡养率很低，他们没有按照规定的法定费率水平的20%来征收；从局部看，这是理性的。因为投资体制没有建立起来，存银行利率只有2%-3%，收上来的越多，储备规模越大，贬值就越多，且不利于招商引资。在过去的10年里，全国范围收入减少的规模估算起来应接近千亿元。
从“断保”的人数看，这个群体数量逐年增加。10年前的实际缴费人数占全部登记参保人数90%，而最近几年逐渐降到了80%。导致“断保”的原因较多，但除经济下行压力加大、企业效益不好等原因外，制度激励不足和道德风险是主因，很多灵活就业人员达到了15年的最低缴费年限就停止缴费了。
以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，断保金额达5300亿元。过去10年里，断保导致的收入流失高达2.6万亿元。
从缴费基数不实的角度看，它表现在两个方面。一是企业的缴费基数不实，据有关统计，只有24%的企业是按照实际收入作为基数缴费的，这是造成缴费规模大幅下降的主要原因；二是职工个人的缴费基数也不是实际工资。这是导致养老保险基金收入减少的主要原因。
增收规模与降费比例对应是关键
税务征缴社保之后，由于基数显然能够“坐实”，所以，企业缴费规模肯定能大幅提高。但是，我们如何理解和贯彻落实9月18日国务院常务会议中总理提出的“总体上不增加企业负担”？既要坐实缴费和提高征缴收入，又不增加企业负担，如何同步实施？
我认为，一是应该测算在目前每年减少三分之一的缴费收入中，税务部门能征收上来多少，如果测算不准确，降费幅度就无法测算和确定。
二是要根据缴费收入的增幅来确定降费的百分点，要让缴费增幅与降费比例对应起来，只有这样才能实现总理要求的“总体上不增加企业负担”；如果测算不准，或二者对应的不精确，那就有可能出现两个结果：或是企业负担并没有真正降低，反而有可能提高；或是降费幅度较大导致基金收入下降，当期收不抵支，加大财政风险。
为防止上述情况发生，我们在制定降费的顶层设计时应坚持几个原则，以便留有足够的余地：一是坚持基金总体收支平衡，但要略有结余；二是一定要考虑到目前合规缴费的24%的国企，在降费后导致的制度减收情况及其效应；三是一定要考虑到追缴政策的变化导致对增收幅度的影响。
所以，税务部门征收导致缴费增收规模与降低费率导致的降幅是否能准确对应起来，是确保不增加企业负担的关键，是能否实现征缴体制平稳过渡的关键，是养老保险供给侧结构性改革的关键。
即便对企业追缴，也不宜超过两年
如前述分析，历史欠费的主体和基金流失主要有三个：一是各地政府实施的低于国家规定的法定缴费率和单位缴费基数下限而导致的基金“流失”，二是职工个人8%的基本养老保险费没有按照其个人真实工资缴纳而导致的基金“流失”，三是企业20%的单位缴费没有按照真实工资作为基数缴纳而导致的基金“流失”。
其中第一、第二流失主体的追缴几乎是没有可能性的，只有第三流失主体，即企业单位缴费的流失具有大的追缴的可能性，于是，全社会把注意力放在了企业欠费追缴上。
但是，如果只对企业欠费追缴，似乎有失公允，容易引起企业的反弹。这是因为，在历史欠费中，地方政府、社保部门、税务部门、企业主和职工都应承担一定的责任。
中央应尽快制订统一的规范政策。我主张，对上述三个流失主体的“欠费原罪”都实行大赦，尤其在中美贸易摩擦加剧、增长和失业的“双压力”陡增的背景下，追缴要十分慎重。
即使要追缴，也只能追缴企业的欠费；即使追缴企业欠费，也不应像常州那样追缴10年，建议不超过2年。
这些日子，征缴体制改革引起了企业的极大关注，因为他们敏感地认识到“企业的冬天来了”，于是引起了国务院常务会的关注。但实际上，税务征缴和“坐实基数”对职工个人负担也会产生较大影响，降费方案不要忘了职工个人。
但是，提高职工个人缴费负担却没有引起社会和高层的足够关注。问题在于，职工个人在没有缴费积极性、制度激励性较差的条件下，增加缴费负担将有可能引发职工个人的不满。
因此，降费改革方案中应将扩大个人账户的问题再次提到案头。
□郑秉文（全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任）
